在2019年修正的新《土地管理法》实施之前，对集体所有土地实行征收的前提条件是“国家为了公共利益的需要”，但未对何为“为了公共利益的需要”做明确的界定。新《土地管理法》第45条对何为“为了公共利益的需要”进行了具体的规定：“（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”
上述规定中的第（一）至（四）项通过列举方式界定了明显属于公共利益的事项，第（六）项属于兜底的规定，而第（五）项属于对“为了公共利益的需要”的新增概念，该条第二款进一步规定“第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”，据此，自然资源部为落实该授权立法事项制定了《标准》。
1. “成片开发”的区位
《标准》所称“成片开发”，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。
根据《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》对城镇开发边界的分类，我们理解“成片开发”只能是国土空间规划中“城镇开发边界内的集中建设区”内的一定范围，而不能在城镇开发边界内的“城镇弹性发展区”和“特别用途区”内。
2.“成片开发”范围内的公益性用地比例一般不低于40%
《标准》规定“成片开发”范围内的基建公建及其他公益性用地比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。
我们理解，因各省及县/市地区定位和发展的不同也存在突破40%的可能性。另外，“其他公益性用地”具体指什么用地有待进一步明确。
3. “成片开发”审批的基本流程
《标准》规定县级以上地方人民政府应当依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收“成片开发”方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准，编制方案时应充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见，并应当充分征求“成片开发”范围内农村集体经济组织和农民的意见并获其同意。省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收“成片开发”方案的科学性、必要性进行论证，作为批准土地征收“成片开发”方案的重要依据。
结合《土地管理法实施条例（征求意见稿）》的相关规定，我们理解“成片开发”应当与土地征收同时提出审批申请。另外，经批准的“成片开发”方案是否可以进行调整有待进一步的明确。
4.“成片开发”批准的负面清单
《标准》规定下列情形不得批准土地征收“成片开发”方案：涉及占用基本农田的；市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；已批准实施的土地征收“成片开发”连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。
我们理解，如连续两年未按经批准的方案实施年度计划的，新的“成片开发”方案将不被批准。
由于目前城市综合开发项目日趋增多，对于以成片开发的方式对集体所有土地实行征收是现实需求。但是新《土地管理法》实施后，集体所有土地的征收审批增加了“公共利益审查”环节，而城市综合开发项目因其范围内包含多种类型和用途的用地，故无法完全符合《土地管理法》第45条中（一）至（四）项的内容，而第（五）项的适用又缺乏具体的规制和界定标准，使得城市综合开发项目中集体所有土地的征收遇到了审批适用上的困难。《标准》的出台将使《土地管理法》第45条第（五）项得以落实和适用，给城市综合开发项目中集体所有土地的征收留有了空间，是对城市综合开发项目的一大利好。
但《标准》也对“成片开发”做出了限制性的规定，如公益性用地40%的最低比例以及年度实施计划的严格落实等，城市综合开发项目如按照上述要求申请成片开发的集体土地征收也将受到一定程度上的限制。
我们建议《标准》中土地征收“成片开发”方案的内容不宜对“成片开发”范围内的建设时序及建设进度等做太过详细和严格的限制，在保证公益性用地比例的前提下，应给予县/市根据需要对方案进行调整的权利和空间，以确保“成片开发”的效率和灵活性。
